ARTICULO

El papel de la administración ante la mediación

FRANCISCO JOSÉ GONZÁLEZ DE LENA ÁLVAREZ

Subdirector General de Relaciones Laborales de la Dirección General de Trabajo.
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales


RESUMEN

ABSTRACT

PALABRAS CLAVE

KEY WORDS

1. LOS CONFLICTOS LABORALES: DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

2. EL PAPEL DE LA MEDIACIÓN Y EL ARBITRAJE ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS LABORALES

3. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS RELACIONES LABORALES

4. MEDIACIÓN, ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN LABORAL: EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA HASTA LA REFORMA DE 1994

5. MEDIACIÓN. ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN LABORAL EN LA REFORMA DE 1994 Y EN EL ACUERDO SOBRE SOLUCIÓN EXTRAJUDICIAL, DE CONFLICTOS LABORALES DE 1996

6. ADMINISTRACIÓN LABORAL Y SOLUCIÓN DE CONFLICTOS: ALGUNAS CONCLUSIONES Y ALGUNAS MATIZACIONES


RESUMEN

En primer lugar se pone de relieve la diversidad de tipos de conflicto que pueden incluirse en el concepto de conflicto laboral, lo que influye también en la posibilidad de utilizar diversas técnicas de solución, que no tienen por qué ser exclusivas de un tipo de conflicto, ni excluyentes las unas respecto de las otras. A continuación se ponen de relieve las peculiaridades de la mediación y el arbitraje con respecto de otras fórmulas de solución de los conflictos, y se indica como la frontera entre conflictos jurídicos y económicos no siempre está claro.

El análisis del papel de la Administración, con respecto a la solución de conflictos viene precedido de unas consideraciones generales sobre la actuación de la Administración en las relaciones laborales, y la tendencia a su reducción. un análisis de la evolución de la normativa sobre conflictos sirve para ilustrar este proceso de reducción de intervenciones administrativas y de incremento de los instrumentos derivados de la negociación colectiva, del que la reforma laboral de 1994 es el ejemplo más claro, mientras que el ASEC expresa como se pueden utilizar las posibilidades abiertas por esta reforma. El artículo termina con unas conclusiones sobre la reducción y el cambio cualitativo en el tipo de intervenciones de la Administración en los conflictos, y unas matizaciones que recuerdan como la actuación de la Administración en este campo puede ser compatible con el avance de la autonomía colectiva.

ABSTRACT

First, the paper emphasizes the variety of conflict types that may be included in the concept of labor dispute, which has also an effect in the possibility of using different settlement techniques, not necessarily conflict type exclusive, neither exclusive among themselves. Following, mediation and arbitration peculiarities in relation to other conflict solution formulas are brought out, and it is also shown that the boundary between economical and judicial conflicts is not always clear cut.

The analysis of the Government conflict settlement role is preceded by some general considerations about its actions in labor relations and its curtailment drift. An analysis of conclict normative evolution is useful to illustrate the Vovernment intervention decrease and the increase of instruments drawn front collective bargaining, out of which the 1994 labor reform is the most clear example, while ASEC 1994 labor reform is the most clear example, while -ASEC reveals how the possibilities opened by this reform may be used. The article ends with some conclusions on the decrease and qualitative shift in Government conflict interventions and it also points up how this country's Government actions may be consistent with collective autonomy thriving.

PALABRAS CLAVE

Diversidad de tipos de conflicto, diversas técnicas de solución, reforma laboral de 1994, ASEC, Reducción y cambio cualitativo en la actuación de la Administración

KEY WORDS

Variety of conflict types, different settlement techniques, 1994 labor reform, ASEC, Decrease and qualitative shift in Government actions.

1. LOS CONFLICTOS LABORALES: DIVERSIDAD Y COMPLEJIDAD

Para analizar el papel de la Administración Laboral con respecto de la mediación y otros procedimientos de solución de los conflictos laborales es conveniente comenzar por unas consideraciones sobre lo que, entendemos por conflictos laborales y procedimientos para su solución, para después proceder a una descripción de las actuaciones de la Administración en el terreno de las relaciones laborales que permita valorar adecuadamente el papel que a la Administración Laboral le corresponde en este campo.

- Es un elemento común en la práctica totalidad de la doctrina científica laboral la distinción entre conflictos colectivos y conflictos individuales. En los conflictos individuales se produce un conflicto o controversia entre un concreto trabajador y la empresa con la que ha establecido un contrato de trabajo, como ocurre, por ejemplo, cuando el empresario considera que un trabajador está obteniendo un rendimiento de manera continuada y voluntaria por debajo de los límites que se fijaron en el contrato, y ello le hace merecedor del despido, mientras que el trabajador considera que no se ha producido tal disminución del rendimiento y, por tanto, no procede el despido. El conflicto es colectivo, no sólo porque la discrepancia afecta a un conjunto o grupo de trabajadores, sino porque les afecta por su condición de integrantes de tal grupo, es decir afecta al interés general y común de este grupo de trabajadores, como ocurre, por ejemplo, cuando una empresa considera que debe calcularse de una determinada manera la cuantía de un concepto salarial que perciben todos sus trabajadores, y éstos entienden que ese cálculo no es correcto.

Tanto en los conflictos individuales como en los colectivos, la discrepancia puede derivar, como ocurre en los ejemplos anteriores, de diferentes interpretaciones de una norma, y ésta puede ser tanto estatal, (en el caso del despido, el artículo 54 del Estatuto de los Trabajadores, que regula las causas de despido), como convenida colectivamente (en el caso de la discrepancia por el cálculo de un concepto salarial que está regulado en un Convenio Colectivo). En ambos casos estos conflictos suelen denominarse conflictos jurídicos. Pero la discrepancia puede producirse no sólo por diferencias en la interpretación de una norma, estatal o pactada, sino por falta de acuerdo en un proceso de negociación sobre las condiciones de trabajo, como ocurre cuando se está negociando un Convenio Colectivo y tal negociación se frena o incluso se rompe por falta de acuerdo. -Este- último tipo de conflictos suelen denominarse conflictos económicos, de intereses o de regulación; sin duda que en el primero de los calificativos influye el hecho de que el conflicto que así se caracteriza surge por la existencia de intereses económicos contrapuestos entre las partes de la relación laboral que se exteriorizan como conjunto en el curso de una determinada negociación.

- Conviene en todo caso tener presente que estas diversas nociones de conflicto como controversia son de carácter jurídico, y no suponen de por sí la existencia de un conflicto en su sentido más comúnmente reconocible en el terreno laboral, es decir, Ja huelga. Efectivamente, en todos estos supuestos la discrepancia puede producirse, tanto con carácter individual como colectivo, pero sin que se traduzca en una cesación o alteración en el desarrollo del trabajo. Y, a la inversa, todos estos conflictos pueden ir acompañados de la huelga, como ocurre cuando para apoyar las reivindicaciones de los trabajadores en la negociación de un Convenio se convoca la huelga, pudiendo incluso producirse esta convocatoria ante un conflicto de carácter individual si, por ejemplo, el despido de un trabajador, aunque sea de carácter individual, origina un movimiento de solidaridad en el conjunto de los trabajadores de la empresa que se cristaliza en forma de huelga.

- Profundizando un poco más en esta configuración de los conflictos jurídicos y los económicos o de intereses conviene tener presente que entre los conflictos de carácter jurídico aparecen una serie de ellos con unos rasgos comunes que, sin hacerles perder esta naturaleza, sí les hacen diferenciables en alguna medida del resto de conflictos de este tipo. Se trata de los supuestos en los que la falta de acuerdo se produce respecto de si una determinada situación de hecho es identificable- eón un determinado tipo o modelo establecido en la norma y que condiciona la producción de un determinado efecto, usualmente el ejercicio de una facultad empresarial. Este sería el caso antes comentado de la discrepancia a cerca de si el rendimiento de un trabajador ha disminuido de forma voluntaria hasta un nivel tal que se sitúa por debajo de los modelos o parámetros que identifican el rendimiento normalmente exigible, y sería también el caso de la discrepancia entre una empresa y los representantes de los trabajadores acerca de si la situación económica de esta empresa es de unas características tales que hacen necesario prescindir dé una parte, o incluso, dé toda la plantilla. En ambos casos la discrepancia surge porque una parte de la relación laboral considera que se dan las circunstancias de hecho, bien en el rendimiento del trabajador, bien en la situación económica de la empresa a las que la Ley condiciona la posibilidad de un despido, individual en el primer caso, colectivo en el segundo.

En ese sentido el conflicto es jurídico, porque una norma ha definido que conductas del trabajador o que situaciones económicas de las empresas pueden justificar el despido, pero tal definición se ha hecho, como no podía ser de otra forma utilizando conceptos como «rendimiento de trabajo normal» o «situación económica negativa» que, en primer lugar son de carácter genérico y susceptibles por ello de interpretaciones diversas, y, en segundo lugar, la valoración de su concurrencia no depende exclusivamente de una interpretación jurídica, sino de la utilización de una gama muy amplia de valoraciones en terrenos ajenos al Derecho. No hace falta insistir en que la valoración del rendimiento de un trabajador puede efectuarse a través de complejos sistemas de medición de la productividad, estudio de ritmos de trabajo, etc., mientras que la valoración de la situación económica de una empresa requiere análisis no sólo de carácter contable sino estudios de mercado, determinación de plantillas operativas, etc.

Hemos insistido en la peculiaridad de esta clase de conflictos jurídicos porque, precisamente por el tipo de criterios que deben manejarse para su solución, la actuación de la Administración y la utilización de procedimientos como la mediación y el arbitraje pueden aparecer como fórmulas de solución particularmente apropiadas. Además, la composición de los intereses en un conflicto de esta naturaleza pasa en gran medida por las valoraciones económicas que hagan las partes respecto de las fórmulas de solución que se manejen. Así, el problema de un despido colectivo económico puede ser en muchos casos el de encontrar una compensación indemnizatoria de nivel suficiente para el trabajador que pierde su empleo, o, incluso, encontrar un empleo alternativo. En este sentido un conflicto que tiene naturaleza jurídica tiene a su vez notables elementos de contacto con los de carácter económico.

- Como resumen de lo anterior podría decirse que la tipología de los conflictos laborales es muy variada, puesto que no sólo existe un número bastante amplio de tipos de conflictos, sino que las características de estos distintos tipos pueden ser muy diversas. Es también compleja, puesto que las fronteras entre un tipo de conflicto y otro no siempre están claras en la práctica. Además, la identificación usual entre conflicto laboral y huelga debe ser desechada, al ser la noción de conflicto laboral más amplia que la de la huelga.

No hay que olvidar, en este sentido, que las relaciones laborales tienen un carácter muy dinámico, lo tienen en el sentido de que se desarrollan permanentemente mientras dura la vida de una empresa, y lo tienen en el sentido de que presentan alteraciones a lo largo de su desarrollo. Esta última característica cobra especial significado en unas circunstancias como las actuales en las que la necesidad de adaptabilidad o flexibilidad en el desarrollo de las relaciones laborales aparece como una consecuencia prácticamente obligada de la evolución de la economía y de las necesidades de las empresas en este entorno económico. Por otro lado, la contraposición de intereses económicos entre las partes de la relación laboral hacen a ésta de por sí potencialmente conflictiva en el sentido que hasta ahora hemos utilizado de capacidad de generar controversias.

Todo ello explica ampliamente esta diversidad y complejidad de situaciones de conflicto en la relación laboral, y hace a su vez particularmente necesaria la búsqueda de procedimientos para solventar esta conflictividad. Sin duda, esta diversidad y complejidad han de influir también en que los procedimientos de solución de los conflictos sean a su vez diversos y tengan también, inevitablemente, un cierto grado de complejidad, especialmente en los casos antes indicados de conflictos jurídicos necesitados de la aplicación para su solución de valoraciones no sólo jurídicas.

2. EL PAPEL DE LA MEDIACIÓN Y EL ARBITRAJE ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS DE SOLUCIÓN DE LOS CONFLICTOS LABORALES

- A la hora de estudiar los procedimientos de solución de los conflictos podría decirse en una primera aproximación que tales procedimientos pueden consistir en solventar el fondo de la controversia, resolviéndola un tercero ajeno a las partes en conflicto con una Sentencia, Resolución administrativa o Laudo arbitral, o bien en canalizar nuevamente la controversia a la negociación que cuando se frustró generó el conflicto, pudiendo ser esta negociación tanto individual (el caso del despido) como colectiva (el caso de la negociación del Convenio), según sea el tipo de conflicto.

En el caso de la solución que podríamos llamar de carácter resolutivo, que decide sobre el fondo del asunto, ésta podrá ser una solución jurídica, interpretando la norma objeto de controversia, o una solución de equidad, estableciendo una determinada regulación en un terreno en el que las partes se podrían haber situado, de haber sido positiva su negociación, dentro de las facultades y posibilidades de negociación con las que cada una contaba.

Desde esta perspectiva, y dentro de los diversos instrumentos de solución de los conflictos, la mediación y la conciliación aparecen como la intervención de un tercero que facilita el retomo a la senda de la negociación, sin establecer cual sea la solución de la controversia. Por su parte, el arbitraje supone también la intervención de un tercero a las partes en conflicto, pero que sí establece esta solución, en unos casos con criterios jurídicos, si lo que hace es interpretar una norma 0 un Convenio Colectivo, y en otros con criterios de equidad, si lo que hace es determinar la regulación de una materia negociable entre las partes.

- Materialmente o por sus efectos ninguna diferencia existe entre el Laudo con el que concluye el arbitraje y la Sentencia judicial o la Resolución administrativa. La diferencia se encuentra en que la Sentencia y la Resolución son expresión de procedimientos públicos, y no tanto porque estén previstos en las normas con carácter imperativo, porque también puede estarlo el arbitraje, sino porque quienes los ponen en práctica lo hacen como sujetos públicos, que ejercen facultades que les han sido concedidas por las normas en su condición de integrantes de Organos del Estado, y que tienen atribuidas de forma institucional, exclusivamente o entre otras, esta competencia de resolución de conflictos. Por su parte, el arbitraje es un procedimiento autónomo, derivado de la voluntad de sujetos privados que atribuyen facultades de resolución de un concreto conflicto a un concreto sujeto, al margen de que tales facultades puedan estar previstas o reguladas en una norma. El arbitraje laboral, particularmente en el caso de los conflictos colectivos es una manifestación más de las facultades de negociación colectiva, expresada en este caso en la negociación y el acuerdo sobre el hecho de someter a la decisión de un tercero la solución de una discrepancia que no ha podido encontrarse en la negociación entre partes.

La mediación y el arbitraje suelen calificarse como procedimientos privados, no judiciales, autónomos o incluso pacíficos (por oposición a la huelga), y éstos son términos que, como hemos visto, expresan alguna de las características que los identifican con respecto a los procedimientos administrativos o judiciales. Y otra característica que conviene destacar es la de que, en principio, todos los conflictos laborales, individuales y colectivos, jurídicos y económicos, podrían ser susceptibles de mediación y también de arbitraje, en unos casos de equidad, y en otros jurídicos.

- A pesar de estas características comunes, que en teoría harían intercambiables a los distintos procedimientos de solución de los conflictos, podría decirse que, casi por tradición o por inercia, se tiende a identificar la solución de los conflictos económicos con la mediación y el arbitraje, y la de los jurídicos, colectivos o individuales, con la actuación judicial. No obstante lo anterior, en la práctica, los conflictos que hemos identificado anteriormente por su especialidad de condicionar con su solución el ejercicio de una facultad empresarial pueden solventarse tanto por controles judiciales posteriores a la actuación empresarial (el ejemplo del despido individual), como por intervenciones administrativas a priori, en forma de autorización (el ejemplo del despido colectivo).

Este criterio de distribución de conflictos y procedimientos de solución se podría calificar, sin ningún ánimo peyorativo de tradicional, y no está exento de lógica y razonabilidad. Responde, en definitiva, a la idea de atribuir la solución del conflicto a aquel órgano o procedimiento que con carácter general se corresponde o se identifica en cuanto a técnicas de actuación con la naturaleza del conflicto: la interpretación de una norma con criterios jurídicos por los órganos encargados de velar por la correcta aplicación del Derecho, o la valoración de cual sea la regulación más adecuada dentro del terreno de la negociación posible por sujetos que, por sus características y conocimientos gozan de la confianza de las partes. Además, esta distribución competencial responde en algunos casos, no sólo a criterios de funcionalidad o pragmatismo, sino a exigencias jurídicas del más alto nivel, como puede ser la obligada aplicación del principio constitucional de derecho a la tutela judicial que hace necesario contar siempre con una posible intervención judicial para los conflictos jurídicos, aún cuando se haya hecho uso de la mediación o el arbitraje.

- Existen sin embargo diversos factores que determinan que estos criterios de distribución y atribución de competencias en la solución de los conflictos laborales no puedan verse en términos tan absolutos o cerrados como a primera vista podría parecer.

3. ACTUACIONES ADMINISTRATIVAS RESPECTO DE LAS RELACIONES LABORALES

- Teniendo siempre presente estas ideas de variedad e intercambiabilidad de fórmulas de solución de los conflictos laborales es como habrá que analizar el papel de la Administración con respecto a estas fórmulas o procedimientos, este análisis no puede hacerse de forma aislada con respecto al de la evolución y la definición del papel de la Administración con respecto al conjunto de las relaciones laborales. Habrá pues que situar el papel de la Administración con respecto de los procedimientos de solución de los conflictos laborales en el contexto general de la actuación administrativa en las relaciones laborales.

En todo caso, y antes de analizar estas actuaciones y sus posibles criterios de agrupación, habría que recordar que cuando, hablamos de Administración Laboral hacemos con ello referencia no sólo a la Administración del Estado sino también a la de las Comunidades Autónomas, ya que, particularmente en este terreno concreto de la intervención administrativa en las relaciones laborales, las Comunidades Autónomas desempeñan un muy importante papel, al poseer las, competencias de ejecución de la legislación laboral.

- La Administración interviene en las relaciones laborales de distintas formas, en unos casos para la solución de conflictos, y en otros sin que el conflicto como tal exista. Según la naturaleza de las actuaciones administrativas, éstas pueden agruparse en distintos campos.

- Por último, y para completar esta visión general de las actuaciones administrativas en las relaciones laborales, conviene tener presentes algunas características de la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, por lo que puedan incidir en las conclusiones finales de este trabajo en cuanto al papel de la Administración en la solución de los conflictos laborales. En este sentido conviene recordar que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, además de las facultades de propuesta de sanción y mediación informa a la Autoridad Laboral en la práctica totalidad de los expedientes administrativos que han de ser resueltos por aquélla. Conviene también tener presente que la Inspección, además de o alternativamente a sus competencias en materia sancionadora, tiene facultades de requerimiento, advertencia o asesoramiento, lo que unido a lo anterior supone en definitiva que la Inspección, por diversas vías, tiene una presencia bastante habitual en el desarrollo cotidiano de las relaciones laborales en las empresas, exteriorizada en gran parte de casos a través de su presencia física en los centros de trabajo.

4. MEDIACIÓN, ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN LABORAL: EVOLUCIÓN DE LA NORMATIVA HASTA LA REFORMA DE 1994

- Para valorar adecuadamente el papel que en la actualidad tiene atribuido de manera específica la Administración respecto de la solución de los conflictos laborales, y más concretamente su relación con la mediación y el arbitraje es necesario efectuar un análisis de cómo ha evolucionado la normativa reguladora de estas cuestiones. Este análisis es necesario no sólo por la perspectiva que puede brindar de una evolución en el tiempo sino porque, como se verá, la regulación actual no responde a una única norma legal, sino que es el resultado de una acumulación de normas de diferente origen temporal, de distinto objetivo y que en bastante! casos responden a enfoques diferentes.

- Una primera etapa se iniciaría con la que podríamos calificar como una de las más significativas expresiones laborales de la transición política, el Real Decreto Lev 1711977, de 4 de marzo, y abarcaría el periodo de aplicación plena del modelo de, solución de conflictos que supuso esta .,norma, que concluye con la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, que afectó de manera significativa al contenido de aquella norma. Naturalmente que lo más destacable de esta etapa es el propio Real Decreto Ley 17/1977 en el que, además de preveerse la actividad mediadora de la Inspección de Trabajo ya comentada, se establece un procedimiento administrativo, denominado precisamente de Conflicto Colectivo, como cauce para solventar las discrepancias colectivas, tanto jurídicas como económicas. En el caso de los conflictos jurídicos la actividad administrativa no es resolutoria, sino puramente de conciliación, ya que la solución final se obtiene a través de las Sentencias judiciales. En los conflictos colectivos económicos, la redacción original del RDI, 17/1977, antes de las modificaciones que introduciría posteriormente el Tribunal Constitucional, atribuía a la Autoridad Laboral no sólo funciones de conciliación o mediación, sino también de solución del conflicto, a través de una resolución administrativa, denominada Laudo de obligado cumplimiento.

Dentro de esta etapa hay que destacar también la creación en 1979 de un órgano administrativo, el Instituto de Mediación, Arbitraje y Conciliación (IMAC), a quién correspondía tanto la conciliación previa a todo tipo de procesos judiciales, individuales o colectivos en los conflictos jurídicos, como la realización de mediaciones o arbi~ trajes, cuando las partes en conflicto así lo solicitasen. La norma creadora del IMAC preveía incluso la creación de Tribunales Arbitrales, pero esta previsión legal nunca llegó a tener el desarrollo que la hubiera dotado de efectividad práctica.

Es significativo indicar que la norma laboral básica, el Estatuto de los Trabajadores, que se aprobó el 10 de marzo de 1980, no contiene regulación alguna de la solución de conflictos colectivos, más que una referencia en su Artículo 89.4 a la posibilidad de intervención de un mediador en la negociación de los Convenios Colectivos. Hay que indicar, sin embargo, que el texto original del Proyecto de Ley sí contenía un Título regulador de los procedimientos de solución de conflictos, que desapareció en la tramitación parlamentaria de la Ley. Sin duda por ser anterior a la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981, en el Proyecto continuaban existiendo fórmulas de arbitrajes no voluntarios, en la línea del RDL 17/1977.

Esta etapa se podría caracterizar por una fuerte presencia de la Administración en la solución de conflictos, particularmente en los de carácter económico, tanto por la existencia de instituciones jurídicas netamente administrativas, (los Laudos de obligado cumplimiento), como por la creación de estructuras institucionales en forma de órganos administrativos destinadas a la solución de los conflictos. Por otro lado, era muy frecuente la presencia de la Administración en la solución de los conflictos jurídicos, a través de la técnica de la autorización, como en los casos de movilidad geográfica, modificación de condiciones de trabajo y despidos colectivos por causa económica.

- La segunda etapa comprendería desde la Sentencia del Tribunal Constitucional de 8 de abril de 1981 hasta la reforma laboral de 1994. Lógicamente, lo primero que habría que destacar es la declaración por esta Sentencia de la inconstitucionalidad de diversos Preceptos del RDI- 17/1977, particularmente la de los referidos a los Laudos de obligado cumplimiento. No hay que insistir en la trascendencia de esta decisión para la actuación administrativa en los conflictos laborales, al suponer la eliminación de las actuaciones arbitrales de carácter obligatorio de la Administración en los conflictos económicos. Este criterio del Tribunal Constitucional no sólo es importante en lo que limita la intervención administrativa en los conflictos laborales, sino porque a partir de ella la solución de las discrepancias en los conflictos colectivos económicos sólo podría venir de los procedimientos que voluntariamente acuerden ambas partes en conflicto, sin que exista un marco jurídico general regulador de estos procedimientos.

De esta forma, la actividad mediadora de la Administración, quedó limitada a la desarrollada en los procedimientos de conflicto colectivo jurídico, de los que habría que destacar, además de la actividad mediadora como tal, el hecho de que la Autoridad Laboral remite un informe sobre el fondo de la controversia al Organo Judicial competente para resolver aquélla.

Como un paso más en una tendencia a la reducción de las intervenciones administrativas en la solución de conflictos puede verse la extinción como Organismo Autónomo del IMAC, operada por la Ley de Presupuestos para 1985. Aunque como suele ocurrir cuando se extingue un organismo administrativo, sus funciones pasaron a ser atribuidas a otros órganos de la Administración, el hecho en sí de la supresión de un organismo específicamente orientado a la solución de conflictos es significativo de la tendencia a la desadministrativización que se estaba consolidando. También en esta misma línea debe ubicarse el Texto Articulado de la Ley de Procedimiento Laboral, de 27 de abril de 1990, en el que se abre la posibilidad de sustituir la conciliación previa a los procesos judiciales celebrada ante órganos administrativos por la que se pueda desarrollar ante órganos paritarios creados por Convenios Colectivos o acuerdos interconfederales, así como lo de que los procedimientos de conflicto colectivo jurídico se tramiten directamente, sin pasar por la Administración Laboral, ante los Organos Judiciales.

Si en el terreno de las normas legales las tendencias parecían claras, en el de la negociación de los interlocutores sociales comienzan a aparecer algunas muestras de tratamientos del tema de la solución de conflictos. Así, el Acuerdo Interconfederal de 1983 encomendó a un comité paritario interconfederal la elaboración de un reglamento de mediación y arbitraje voluntario, que no llegó a realizarse. Nuevamente el último de los grandes pactos sociales de la década de los 80, el Acuerdo Económico v Social de 1984, dispuso la elaboración de un acuerdo interconfederal específico sobre procedimientos voluntarios para la solución de conflictos, que tampoco llegó a materializarse. La Ley Orgánica de Libertad Sindical de 1985, sintonizando sin duda con estas expectativas de negociación, estableció como una de las facultades de los Sindicatos más representativos la participación en los sistemas no jurisdiccionales de solución de los conflictos de trabajo.

La ausencia de negociación interconfederal y nacional de los procedimientos de solución de conflictos no supuso la inexistencia de actuación de los interlocutores sociales en otros ámbitos. Así, se establecieron procedimientos de solución de conflictos, basados en la mediación y el arbitraje, a través de acuerdos colectivos en el ámbito de grupos empresariales públicos, como el INH o INI-TENEO, o en sectores como la Industria Química, y comenzaron a aparecer los Acuerdos Autonómicos sobre solución de conflictos. El primero de ellos fue el del País Vasco, y a el siguieron, dentro de esta etapa anterior a la reforma de 1994, los de Cataluña, Galicia y Valencia, que fueron continuados después de la reforma en Canarias y Madrid.

La importancia de estos Acuerdos Autonómicos desde la perspectiva de las relaciones entre Administración y procedimientos de solución de conflictos laborales se muestra en una doble dimensión. La primera en que con estos acuerdos se creaban sistemas de solución de conflictos no derivados de una norma legal, sino de la negociación colectiva, y en los que la función mediadora o arbitral no se atribuía a órganos administrativos. La segunda, el papel que estos acuerdos otorgaban a la Administración, de apoyo y fomento a su desarrollo, exteriorizado unas veces en su funcionamiento conectado a órganos administrativos, como el Consejo de Relaciones Laborales del País Vasco, y otras en el apoyo económico a través de subvenciones, como en el caso de la Fundación Tribunal Laboral de Cataluña.

Por último, conviene destacar en esta etapa el Proyecto de Ley Orgánica de Huelga de 1992, pues, aunque no llegó a convertirse en Ley, sí es significativo a estos efectos por contener el Proyecto original aprobado por el Gobierno, un Título dedicado a los procedimientos de solución de los conflictos colectivos económicos. Se trataba en consecuencia de la primera iniciativa gubernamental, tras la Sentencia de 8 de abril de 1981, de establecer una regulación normativa general de los procedimientos de solución de estos conflictos. Es importante recordar que este Título dedicado a la solución de conflictos fue eliminado en la tramitación parlamentaria como consecuencia de los acuerdos del grupo parlamentario del partido en el Gobierno con las Organizaciones Sindicales más representativas, y es importante también tener presente que muchas de las regulaciones del proyecto en esta materia aparecieron posteriormente en los aspectos de la reforma laboral dedicados a la mediación y el arbitraje; concretamente, los párrafos 3º y 4º del actual Artículo 91 del Estatuto de los Trabajadores son transposición prácticamente literal del Artículo 40 del Proyecto.

Como resumen de esta etapa podría decirse que en la misma se da una fuerte tendencia a la reducción de la actuación administrativa en la solución de los conflictos colectivos económicos y un comienzo de la actividad negociadora sobre esta materia de los interlocutores sociales, a escala territorial, empresarial o sectorial. Todo ello, junto con el Proyecto de Ley de Huelga, comienza a marcar las líneas básicas de la regulación que tendría su máximo desarrollo a partir de la reforma laboral de 1994. Por lo que se refiere a las intervenciones administrativas en los conflictos jurídicos, las mismas continuaron, en términos generales, siendo las mismas que en la etapa anterior.

5. MEDIACIÓN. ARBITRAJE Y ADMINISTRACIÓN LABORAL EN LA REFORMA DE 1994 Y EN EL ACUERDO SOBRE SOLUCIÓN EXTRAJUDICIAL, DE CONFLICTOS LABORALES DE 1996

- La Ley 11/1994, de 19 de mayo, una de las normas que integra la reforma de la Legislación Laboral efectuada en dicho año, modifica ampliamente el Estatuto de los Trabajadores de 1980. Entre estas modificaciones, varias de ellas suponen la introducción por vez primera en este texto legal de los procedimientos de solución de conflictos, más concretamente de los relativos a los conflictos colectivos de carácter jurídico.

- En primer lugar se regula un procedimiento de solución de las discrepancias sobre las elecciones de representantes de los trabajadores en las empresas, a través de Arbitrajes, que refleja un previo acuerdo sobre esta materia de las Organizaciones Sindicales más representativas de ámbito nacional. Además del interés que en sí mismo tiene el introducir por vez primera un procedimiento arbitral en la normativa laboral conviene destacar el hecho de que la regulación tenga un- carácter amplio y sistemático, estableciendo las condiciones que deberán reunir los Arbitros, los trámites y plazos, del procedimiento, las características del Laudo, etc., con lo que ello supone de referente para otras posibles actuaciones arbitrales. Conviene destacar también el mandato legal expreso para que la Administración Laboral facilite la utilización de sus medios personal y materiales por los Arbitros, mandato éste que en la práctica se tradujo, entre otras cosas, en conceder subvenciones económicas para el pago de las actuaciones arbitrales.

- En segundo lugar se redujeron las competencias administrativas en la solución de los conflictos jurídicos, sustituyéndose por controles judiciales a posteriori en los casos de discrepancias en la movilidad geográfica, la modificación de condiciones de trabajo y los despidos por causa económica no colectivos. Pero además se estableció la posibilidad de que las discrepancias entre la empresa y la representación de los trabajadores en los supuestos de movilidad geográfica, modificación de condiciones de trabajo y despidos colectivos pudieran también resolverse a través de sistemas de mediación y arbitraje.

La importancia y la especialidad de esta regulación radica en que la solución de estas discrepancias está prevista en la Ley que en principio se produzca a través de actuaciones judiciales (en el caso de la movilidad geográfica y la modificación de condiciones de trabajo) o de actuaciones administrativas (en el caso de los despidos colectivos) pero que estas actuaciones judiciales o administrativas pueden no ser necesarias si se han pactado fórmulas alternativas, de mediación o arbitraje, para la solución de estos conflictos. De esta manera la atribución de competencias a Poderes Públicos, del Poder Judicial o. de la Administración, se hace disponible para los sujetos de las relaciones laborales, y, además se abre por vez primera un camino de ampliación de la utilización de los procedimientos de mediación y arbitraje más allá de su frontera tradicional, la de los conflictos económicos, entrando en la de los conflictos jurídicos, y dentro de ellos en los del grupo especial que habíamos configurado como derivados del condicionamiento del ejercicio de determinadas facultades empresariales

En tercer lugar, se abre la posibilidad de utilización de los procedimientos de mediación y arbitraje en conflictos colectivos típicamente jurídicos, como son los derivados de la interpretación de una norma como el Convenio Colectivo, con lo que nuevamente se rompe el reparto tradicional de procedimientos de solución y tipos de conflicto, dando entrada a la mediación y el arbitraje en los conflictos jurídicos. En esta misma línea se mueve la previsión legal de que en los Convenios se determinen los procedimientos para solventar las discrepancias en el seno de las Comisiones Paritarias de los Convenios, ,puesto que es en este ámbito de las Comisiones Paritarias donde inicialmente suelen plantearse estos conflictos interpretativos de los Convenios. La novedad con respecto a la situación anterior es aún mayor si se tiene en cuenta que la Ley abra la posibilidad de utilizar estos procedimientos no sólo para los conflictos jurídicos de carácter colectivo, sino también para los de carácter individual.

- Este avance de la mediación y el arbitraje en el terreno legal se ve correspondido en el terreno de los interlocutores sociales, en primer lugar, en el ámbito del Consejo Económico y Social, en el que están representados dichos interlocutores. El Pleno del CES aprobó el 19 de octubre de 1994 un ' informe sobre procedimientos autónomos de solución de los conflictos laborales, cuyas previsiones en cuanto a tipo de conflictos afectados, procedimientos de solución, medios necesarios para el funcionamiento de estos procedimientos son los que sustancialmente se recogieron en el Acuerdo sobre solución extrajudicial de conflictos laborales (ASEC), de 25 de enero de 1996, suscrito por las Organizaciones Sindicales y Empresariales más representativas de ámbito nacional.

A efectos de este trabajo, conviene destacar del ASEC, en primer lugar, el hecho en sí de suponer la máxima expresión de la tendencia a crear instrumentos de solución de los conflictos laborales por los interlocutores sociales y gestionados por ellos. En segundo lugar, el que se dirija tanto a la solución de los conflictos económicos como a la de los jurídicos. En tercer lugar, el que se haga un uso amplio, tanto de las previsiones de la reforma laboral en cuanto a utilización de la mediación, y en su caso el arbitraje en los supuestos de movilidad geográfica, modificación de condiciones de trabajo y despidos colectivos, como de las de la Ley de Procedimiento Laboral en cuanto a mediación o conciliación en los procesos de conflicto colectivo.

Con carácter complementario al ASEC, el 18 de julio de 1996 se suscribió por las Organizaciones firmantes de aquél y el Gobierno un Acuerdo Tripartito, en el que se contiene el compromiso de apoyo técnico y económico a estos sistemas de solución de los conflictos, para cuya institucionalización se prevé la creación de una Fundación.

6. ADMINISTRACIÓN LABORAL Y SOLUCIÓN DE CONFLICTOS: ALGUNAS CONCLUSIONES Y ALGUNAS MATIZACIONES

- De la anterior descripción de la evolución experimentada en las relaciones entre Administración y procedimientos de solución de los conflictos laborales parece desprenderse con claridad un panorama de incremento de las posibilidades de utilización de los procedimientos autónomos de solución de los conflictos y de una reducción y cambio de sentido de la actuación administrativa en este terreno. Esta visión general puede desarrollarse en sus principales características, y puede a su vez ser objeto de algunas matizaciones que eviten una percepción demasiado esquemática de una realidad compleja como es la de las relaciones laborales.

- Las conclusiones que se podrían obtener de la descripción de la actual situación serían los siguientes:

- La relación entre la Administración Laboral y los procedimientos de solución de los conflictos laborales, como el arbitraje y la mediación, puede verse como una faceta más de la relación entre intervención estatal en las relaciones laborales y autonomía colectiva. En tanto crezca la segunda, decrecerá la primera, y también con ello la actuación de la Administración en la solución de los conflictos laborales.

- Esta relación entre capacidad negociadora de los agentes sociales e intervención estatal, legal y administrativa, ha variado en beneficio de la primera tras la reforma de la legislación laboral de 1994. Este incremento de la capacidad negociadora de los agentes sociales merece una consideración positiva, tanto desde el punto de vista de la mejora de las posibilidades de una gestión flexible de los recursos humanos favorecedora del empleo como, más en general, como un elemento favorecedor del buen funcionamiento del sistema de relaciones laborales en su conjunto.

- El avance del campo de actuación de la autonomía colectiva es particularmente significativo en el caso de los procedimientos de solución de los conflictos laborales. En un contexto general de reducción de las intervenciones administrativas en las relaciones laborales es posible, además, sustituir muchas de las actuaciones administrativas vigentes de mediación o resolución por otras fórmulas derivadas de los acuerdos de los interlocutores sociales. Esto supone que, no sólo la autonomía colectiva puede ocupar los espacios tradicionales de la Ley, en cuanto a regulación, y de la Administración, en cuanto a intervención, sino que puede hacerlo a través de instituciones y técnicas como la mediación y el arbitraje.

- Este cambio en las relaciones entre autonomía colectiva e intervención estatal y entre resoluciones administrativas y mediación y arbitraje no supone tan sólo una variación cuantitativa, en el sentido de reducir el número de intervenciones administrativas posibles. Es también un cambio cualitativo, con respecto al tipo de intervenciones de la Administración, que van a tener un carácter de apoyo técnico o económico con respecto a las actuaciones privadas de mediación o arbitraje que pueden sustituir a sus anteriores intervenciones administrativas resolutorias.

- El ASEC y el Acuerdo Tripartito suponen una utilización amplia y profunda de las posibilidades legales de creación de sistemas autónomos de solución de conflictos.

La propia complejidad y diversidad de los conflictos laborales obliga a efectuar algunas consideraciones que no deben verse como contradictorias con el criterio general de retroceso y cambio de sentido de las actuaciones administrativas con respecto de la solución de los conflictos laborales. Se trata más bien, como hemos dicho, de unas ideas complementarias o de unas matizaciones a estos principios generales, sin las que se tendría una visión excesivamente esquemática del papel de la Administración Laboral en la solución de los conflictos.

- Nos referimos, en primer lugar a que, al margen de que en el nuevo modelo de gestión de los conflictos derivado tanto de los Acuerdos Autonómicos como del ASEC no existe una presencia institucional de la Administración Laboral, que no sea la de apoyo y fomento, la dinámica de los hechos lleva en bastantes casos a que se dé una presencia de personas vinculadas a la Administración Laboral en estos nuevos sistemas. Ejemplos de ello pueden ser la presencia en las listas de mediadores y árbitros de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social, o la Presidencia por funcionarios o directivos de la Administración de las Instituciones (Fundaciones, por ejemplo) creadas para proporcionar infraestructura a los sistemas, de solución de los conflictos. Sin duda que la experiencia y conocimientos acumulados por los representantes de la Administración Laboral en la gestión de las relaciones laborales influyen en este tipo de situaciones.

- Nos referimos también a que la intervención de la Administración en temas como la resolución de los expedientes de despidos colectivos por causa económica y a que la actuación de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social puede suponer el mantenimiento de unos espacios de los que podríamos llamar mediación no formalizada que supondrían formas de intervención administrativa en la solución de los conflictos laborales.

Así, en tanto los interlocutores sociales no hagan pleno uso de la posibilidad legal de sustituir las resoluciones administrativas en los expedientes de regulación de empleo por Laudos arbitrales, la Administración laboral va a estar presente en la gestión de un conflicto del máximo relieve, como es el relativo a la procedencia o improcedencia de unos despidos colectivos. Recuérdese además que en un expediente de este tipo la discrepancia de las partes o la dificultad para el acuerdo puede estar no tanto e la valoración de la existencia de una causa económica, técnica, organizativa o productiva, que puede ser compartida por la empresa y los representantes de los trabajadores, sino en el efecto de esta causa en cuanto al empleo, cuántos y qué tipo de trabajadores deben ser despedidos, o en las medidas de acompañamiento social para los trabajadores despedidos, como la cuantía de las indemnizaciones, las fórmulas para su pago, la utilización de sistemas de prejubilación, las posibilidades de complementar por la empresa las prestaciones públicas por desempleo, etc.

Esta complejidad de los problemas que se negocian en la fase de consultas de los expedientes de regulación de empleo hace que la solución negociada de los mismos no pueda reducirse a una pura valoración de la concurrencia o no de una determinada causa, y por ello es necesario favorecer que la negociación se desarrolle con la mayor flexibilidad y amplitud posibles, para lo cual es de gran importancia el permanente contacto entre la empresa y la representación de los trabajadores, el mutuo conocimiento de los puntos realmente críticos de la negociación y de las vías para un posible acercamiento. En tanto en cuanto sea la Administración Laboral quien tenga que resolver en definitiva esta discrepancia se encontrará en una posición adecuada para favorecer estos contactos e información, que muchas veces en los procesos negociadores no pueden exteriorizarse formalmente por los representantes de cada parte, y que sin embargo si pueden transmitirse cuando es un tercero el que lo hace. Evidentemente, la labor de la Administración que va a resolver un expediente de este tipo no puede ser mediadora en sentido estricto, pero sí puede moverse en este terreno de los contactos e informaciones no regladas que pueden favorecer, si no en todos los casos un acuerdo expreso, sí uno de los denominados «desacuerdos pactados».

- En el mismo sentido, la presencia cotidiana de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el desarrollo de las relaciones laborales en las empresas puede servir no tanto para resolver una discrepancia delimitada y formalizada, sino para favorecer la comunicación, la información y el diálogo entre los sujetos de las relaciones laborales, evitando que el conflicto se formalice o exteriorice en sus manifestaciones más visibles.